【本质】202405党内法规的效力位阶与冲突规避

2024年05月17日

　　内法规的效力位阶是内法规建设发展与适用过程的一个重要理论问题，既包括不同类型内法规之间的效力层级与冲突解决原则，也包括内法规与规范性文件以及家法律间的效力关系。对此问题的梳理，有助于我们更好地理解三类文件之间的相互关系，对其现实适用有着重要的指导作用。

　　一内法规体系的效力位阶

　　内法规体系的内部效力层级，可以从法规名称与制定主体两个角度分析。从名称看，内法规制定条例以下简称为内法规制定条例第5条第1款规定了内法规有且仅有的七种名称章准则条例规定办法规则细则。适格主体制定内法规时，必须使用上述7种名称，这是判断特定文件是否属于内法规的最直接标准之一。

　　作为最根本的内法规，章主要规定的性质宗旨路线纲领指导思想奋斗目标组织原则组织机构员权利义的纪律等根本性内容。在内法规体系，章具有最高效力，其他任何内法规都不得与之相抵触。这种根本法地位决定了章有着不同于其他内法规的制定与修改程序。根据内法规制定条例第40条第2款，章的修改适用章的规定，即章第20条第4项。据此规定，修改的章程属于的全代表大会的职权之一。而内法规的修改，只需适用内法规制定条例。一个需要深入分析的问题是章制定权问题，现行章并未提及章制定权。从发展历史看，的第一部章是由1922年的第二次全代表大会通过的。二大章第29条明确规定，本章程由本第二次全代表大会一九二二年七月一六日二三日决议自执行委员会公布之日起发生效力。这一规定认可了的全代表大会作为章制定机构的地位。此后各部章除第三次修正章程决案由1927年6月1日政治局会议通过外，其他均由的代表大会通过。为了确保章发展史的延续性，媒体宣传与学术研究均使用章的历次修改这一笼统表述，相当于认为章制定权在的二大期间即已行使完毕，后续通过的各部章均是对二大章的修改。七大章是独立自主制定的第一部章，奠定了现行章之总纲与章程相结合的模式，在的七大上刘少奇做了关于修改章的报告并指出，在我们的一定基本组织原则下，依据新的环境和条件以及我们内的新的情况修改章，也是完全必要的。这说明即使是有着特殊地位的七大章，也倾向于视作对原章的修改，而非重新制定。同样在的八大章通过前，也做了关于修改的章程的报告，介绍了我们的章程由于的情况的变化所需要作的修改。的十二大关于章程的决议指出，第十二次全代表大会通过十一届委员会提出的章程，决定这一新章自通过之日起生效。在大会开幕词也提到，大会的主要议程之一就是审议和通过新的章程。新章的表述，虽然不能足够清晰地表明究竟认为十二大章是重新制定还是修改而成，但为了维护章发展史的延续性，应将其理解为行使章修改权的物。

　　准则的效力仅次于章，对全政治生活组织生活和全体员行为作出基本规定。目前，内有三部准则类法规，分别是关于内政治生活的若干准则关于新形势下内政治生活的若干准则与廉洁自律准则。关于准则的效力位阶，曾指出，准则在内法规体系位阶比较高，仅次于章。为关于新形势下内政治生活的若干准则征求意见的过程，一些地方和单位建议准则稿采纳条例的形式，但与文件起草组认为条例的体例难以容纳准则内容，因为这次制定的准则，是一个思想性政治性综合性很强的文件，要总结我们长期以在开展内政治生活方面形成的宝贵经验和基本规范，阐明关于开展严肃认真的内政治生活的原则和立场，有很多问题需要讲讲道理。可见这部准则并非是一部单纯的行为指南，不仅需要对各级组织与全体员提出行为要求，而且需要阐述其具体内涵，使全体员明白为什么要严格按照这些准则行事。条款罗列的形式自然难以囊括准则的全部内容，准则地位和内容的特殊性决定其更宜于采用段落形式。但这种段落式的表述方式违反了内法规制定条例第6条关于内法规一般使用条款形式表述的规定，未实践应尽可能少地制定此类非条款形式的内法规。

　　条例的效力低于章和准则，通常是对的某一领域重要关系或某一方面重要工作，如纪律处分巡视内监督等，进行全面规定。规定办法规则细则效力最低，通常是对的某一方面重要工作的要求和程序进行具体规定。较之于内法规制定程序暂行条例第4条第2款，内法规制定条例第5条第6款将规则也确定为部门内法规和地方内法规的专用名称之一。结合内法规建设发展的具体实际，规定多是对内某一方面重要工作的规范，对象比较集，要求比较具体；办法多指开展某项重要工作的方法步骤，具有较强的程序性针对性和可操作性；规则多指的领导机关的重要议事程序议事规则与工作规则等；细则多是为保证综合性内法规实施而制定的配套规范，内容更加具体。由此，形成了章准则条例规定办法规则细则的四重效力位阶体系。

　　从制定主体的角度看，内法规体系包括四类，分别是内法规部门内法规地方内法规与军队内法规。内法规效力最高，其制定主体为的组织即的全代表大会的委员会全体会议政治局会议政治局常委会会议，其七类具体调整事项参见内法规制定条例第9条第1款。部门内法规由纪律检查委员会工作机关制定，地方内法规由省自治区直辖市委制定。根据内法规制定条例第31条，地方内法规效力低于部门内法规，不得与之相抵触。内法规制定条例第41条规定，军队内法规制定规定由军事委员会根据本条例制定。根据章第23条第5款，军委的组成人员是由委员会决定的，可以视为的下级组织。自然，军队内法规的效力低于内法规，而与部门内法规持。更进一步地，关于加强内法规制度建设的意见还提出要探索赋予副省级城市和省会城市委在基层建作风建设等方面的内法规制定权，此类内法规的效力将低于省自治区直辖市委制定的内法规。由此，形成了章其他内法规部门内法规军队内法规地方内法规的效力位阶体系。

　　二内法规效力冲突的解决原则

　　与家法律体系类似，内法规体系也存在着自章开始从上至下高低有序的效力等级。对不同内法规的效力位阶进行区分，正是为了通过下级服从上级的原则强化内法规体系内部的统一协调。

　　从内法规制定条例的规定看，解决法规相互间效力冲突，首先要看冲突法规各自的位阶，厘清上位规定与下位规定，进而适用上位规定优先原则。上位规定优先原则是指，对同一事项而言，如果下位法规的规定与上位法规不一致，应适用上位法规。这一原则的依据是内法规制定条例第31条，该条明确，任何内法规均不能同章相抵触，部门内法规不能同内法规相抵触，地方内法规不能同部门内法规相抵触。因为内法规的位阶越高，其权威也就越高，其他位阶较低的内法规就越应服从。

　　如果冲突法规效力位阶相同，则要进一步看是否由同一机关制定。冲突法规由同一机关制定时，需要援引内法规制定条例第33条，厘清新规定与旧规定特别规定与一般规定，进而适用新规定优先原则与特别规定优先原则。新规定优先原则是指旧规定与新规定就同一事项规定的内容不一致时，应适用新规定。这里所讲的新旧是针对法规制定颁布日期而言，其逻辑机理在于同一素材的两个命题相互矛盾或对立时，不可同真，必有一假。因此，事实构成完全竞合而法律效果相互排斥的新旧法律规范，不可能同时有效。新规定优先原则意味着，法规制定机构通过颁布新法规全部或者部分废止了旧法规的效力。特别规定优先原则是指一般规定与特别规定就同一事项规定的内容出现不一致时，应适用特别规定。虽然是针对同一调整事项而言，但一般规定与特别规定的事实构成要件并非完全竞合而只是部分竞合。更确切地说，两者的调整事项相同而适用条件相异，特别规定往往会在时间地点或主体等方面做出更多限制。这就决定了虽然特别规定与一般规定都可以适用，但特别规定在时间地点或主体等方面更加适合于特定的现实案型，所以具备适用上的优先性。特别规定与一般规定之间只是效力优劣的问题，而不存在效力有无的排斥性关系，特别规定在特定场合与情形具备适用优先性，但并不能废止一般规定的效力。新的一般规定与旧的特别规定发生冲突的情形，相对比较复杂。对这一问题，有必要借鉴立法法第9495条进行理解。综合立法法相关规定，法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全人民代表大会常委员会进行裁决；行政法规之间出现此类不一致情形时，由裁决；同一机关制定的地方性法规或规章之间出现此类不一致情形时，由制定机关裁决。同样，对同一机关制定的内法规，无论是部门内法规还是地方内法规，如果新的一般规定与旧的特别规定之间发生冲突，也应由其制定机关裁决，进而确定如何进行法规适用。

　　冲突法规由不同机关制定时，需要考察法规的制定主体与效力位阶。条例第32条第2款规定，不同部委制定的内法规对同一事项作出的规定相冲突的，提请处理。对此条规定的理解，需要注意两点。一是不同部委制定的内法规发生冲突时，不需要考虑新规定与旧规定以及特别规定与一般规定之分，直接提请处理即可。二是此条规定仅适用于部门内法规之间的冲突，而不适用于内法规之间以及地方内法规之间的冲突。不同省自治区直辖市委制定的内法规仅在各自地域范围内适用，相互间不会生交集，自然不存在法规冲突问题。但内法规之间调整对象相同，调整事项或是完全相同或是存在交叉，而且相互间也有效力高低之分，因此严格意义上讲，不能绝对排除内法规之间出现内容冲突的可能性。在内法规，的全代表大会通过的章效力最高，其他内法规均不得与之相抵触。其次，准则的效力相对较高，但内法规制定条例在修订时没有对此进行明确规定。至于其他内法规，则均由的委员会全体会议政治局会议政治局常委会会议审议通过，当相互间发生效力冲突时，应援引新规定优先原则与特别规定优先原则，适用新规定与特别规定。

　　总体讲，解决内法规体系的内部冲突，需要遵循上位规定优先新规定优先特别规定优先三项原则。对三项冲突原则，要做整体性理解。上位规定优先原则具有统领性，能够对另外两项原则的适用构成制约。特别规定优先与新规定优先原则仅能适用于相同位阶内法规之间的效力冲突，而不能适用于不同位阶内法规之间的效力冲突。如果下位法规与上位法规发生冲突，应直接适用上位法规，而无需考虑其是否属于新规定或者特别规定。

　　三内法规效力冲突的事前防范与事后控制机制

　　内法规制定条例第7条规定了制定内法规应当遵循的六项基本原则，其第三项是坚持以章为根本，贯彻的基本理论基本路线基本方略；第五项是坚持必须在宪法和法律的范围内活动，注重内法规同家法律衔接和协调。内法规的起草制定必须在上述原则框架内进行。除前文所述法规适用时的三项效力冲突解决原则外，内法规制定条例与内法规和规范性文件备案规定以下简称备案规定还规定了效力冲突的事前防范与事后控制机制。

　　事前防范机制既包括草案报送时的情况理由说明程序，也包括草案审议批准程序。一方面，内法规制定条例第24条规定，新起草法规应该主动与现行内法规相衔接。确实需要就同一事项作出与现行内法规不一致的规定时，草案应当废止现行规定或者明确现行规定如何适用，并在报送法规草案时充分说明具体理由。但此处需要考虑新起草法规与现行法规的位阶问题，如果新起草法规位阶高于现行法规，依据上位规定优先原则可以直接废止现行法规；如果新起草法规位阶低于现行法规，自然无权直接废止现行法规或者对其适用施加限制，现行法规相关规定确有不当时，应该通过组织程序提请其制定主体对相关规定进行修改；如果新旧法规位阶相同，则除了在新规定属于一般规定而现行规定属于特别规定的场合外，均可以援引新规定优先原则废止现行法规。在上述例外场合，需要对如何处理新的一般规定与旧的特别规定之间的关系，即如何适用现行法规作出具体说明。此种说明需要与法规草案同时报送审议批准机关，由其法规工作机构进行审查，一旦审查通过并公开发布，即标志着前述现行法规所涉条款或被废止，或被缩适用范围。如果在新法规起草环节能够预先对可能遇到的内容冲突进行合理解决，就可以有效避免法规适用环节面临的困难与障碍。另一方面，内法规制定条例第27条规定，审议批准机关应对草案内容进行前置审核，重点审核草案内容是否符合增强四个意识坚定四个自信做到两个维护等政治要求，是否同章的理论和路线方针政策相抵触，是否同上位内法规和规范性文件相抵触，是否与其他同位内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突等。经审查确实存在上述情形时，法规工作机构经批准可以向起草部门和单位提出修改意见；如果修改意见未被采纳，法规工作机构可以向审议批准机关提出修改缓办或者退回的建议。

　　事后控制机制主要是指备案审查机制。内法规制定条例第32条规定，部门内法规和地方内法规同章的理论和路线方针政策以及上位内法规和规范性文件相抵触时，由责令改正或撤销。备案规定进一步将组织制定的内法规和规范性文件全部纳入了备案审查范围，第11条规定审查机关对报备的内法规和规范性文件应进行政治性合法合规性合理性规范性审查。备案规定第19条规定，经审查确实存在六种规定情形时，审查机关可以发函要求报备机关纠正，也可以由报备机关主动纠正；当报备机关未在规定时限内纠正问题或者报告有关纠正措施，且无正当理由时，可以作出撤销相关内法规和规范性文件的决定。可见，对存在抵触或不一致问题的内法规和规范性文件，审查机关不能直接改变，只能采取发函要求纠正主动纠正与撤销三种处理方式。三种方式，发函要求纠正和主动纠正只要求法规制定主体对抵触或不一致的条款内容进行修改，使内法规恢复到无冲突状态，而撤销是针对整部内法规或规范性文件而言，意味着该法规或文件此后将不再具备现实效力。

　　四内法规与规范性文件的效力关系

　　除内法规外，各级组织还经常发布规范性文件，用以调整组织与员行为，以及的各项领导与执政活动。备案规定第2条第2款明确，规范性文件是指组织在履行职责过程形成的具有普遍约束力在一定时期内可以反复适用的文件。与此同时，该条第3款还将四种类型的文件排除在规范性文件范围之外。这两种不同向度的规定充分揭示了规范性文件需要具备的四项特征规范性外部性普遍性和反复适用性，唯有同时具备这四项特征才能被视为规范性文件。

　　内法规与规范性文件的区别，可以从名称内容格式特征等角度加以分析。从名称看，章准则条例这3种名称的使用主体仅限于的组织，内法规制定条例也已经明确赋予其特定含义。对其他4种名称的使用范围，则不宜做过多限制。无论相关组织是否具备内法规制定权，其在制定规范性文件时均可以视情使用规定办法规则细则4种名称。因为在某种程度上，无内法规制定权的组织通过制定规范性文件所调整的内容，往往是对有内法规制定权的组织制定内法规所调整事项的延续和细化，因此在这种情形使用上述4种名称也较为合理。从格式特征看，实践除准则等极个别法规外，绝大多数内法规都呈现为条款形式。对规范性文件而言，如果名称为决议决定意见通知等，一般无需表述为条款形式；如果名称为规定办法规则细则等，则通常应表述为条款形式。内法规与规范性文件的调整内容也有所区分，内法规制定条例第9条明确了内法规的调整范围，属于这些调整范围的内容均应由的组织通过制定内法规予以规范。纪律检查委员会工作机关和省自治区直辖市委制定内法规时，也往往是围绕其职权范围内某一方面重要工作或者事项而展开。相比之下，规范性文件的调整内容更加丰富具体，多是对或上级组织以及本级委决策部署的贯彻执行，具体内容除加强和改进的建设外，还涉及推动经济社会发展维护人民群众切身利益等方面。此外，内法规要明确违反相关规定时所需承担的责任，而规范性文件不一定要作出此类规定。尽管内法规与规范性文件内容侧重点各有不同，但实践两者调整范围与具体内容仍有可能发生重合，因此要明晰相互间的效力关系，以应对可能发生的内容冲突。就现有规定看，根据内法规制定条例第31条，部门内法规不得同内法规和规范性文件相抵触，但对地方内法规进行规定时，只明确其不得同部门内法规相抵触，而未提及规范性文件。也就是说，明确了部门内法规效力低于规范性文件，但没有明确地方内法规与部门规范性文件之间的关系。对此问题，只能在坚持内法规制度体系内部统一性的前提下根据现有规定进行推论。

　　一条关键性规定是备案规定第11条，该条明确对报备的内法规和规范性文件应进行审查，其一个重要方面就是合法合规性审查，具体讲要审查是否同章上位内法规和规范性文件相抵触，是否与同位内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突等。从语词使用惯的角度讲，不宜将上述规定理解为，对报送备案的内法规，只审查其是否同上位内法规相抵触；对报送备案的规范性文件，则只审查其是否同上位规范性文件相抵触。相反，应对其提到的内法规与规范性文件做整体性把握，即报送备案的内法规和规范性文件既不得同上位内法规相抵触，也不得同上位规范性文件相抵触。这就承认了上位规范性文件之于下位内法规的效力优先性。对于报送备案的规范性文件，只需审查其是否同上位内法规和规范性文件相抵触，以及是否与其他同位内法规和规范性文件相冲突，而无需审查是否同下位内法规与规范性文件存在不同规定。因此，适格主体在制定规范性文件时，可以就同一事项做出与下位内法规不同的规定。即使如此，在上位规范性文件做出与下位内法规不同的规定时，也不能直接适用上位规定优先原则废止下位内法规的效力，而应由下级机关及时修改冲突内容，以维护内法规制度体系内部的协调统一。

　　至于同位内法规和规范性文件之间的关系，一般认为，就同一主体或者同级主体而言，规范性文件的效力低于内法规。但备案规定第11条第2项规定使用的表述是冲突而非抵触，一般讲，抵触用于上下不同位阶的法律法规关系之，冲突用于同一位阶的法律法规关系之。对内法规和规范性文件备案审查时，关注其是否与同位内法规和规范性文件存在冲突，目的是避免就同一事项出现两种或两种以上不同规定，给法规适用带障碍，这也间接说明内法规的效力并不必然高于同位规范性文件。因为如果内法规的效力必然高于同位规范性文件，那对新制定的内法规进行备案审查时，就无需审查其是否与同位规范性文件的规定相冲突。在实践，规范性文件类型繁多，其与内法规之间的关系，很难笼统言之。如果规范性文件是对内法规的配套性细化性规定，那效力自然低于内法规。但如果两者仅在部分内容上存在重合，那很难断定内法规效力一定高于规范性文件。

　　此外，现行内法规制度体系要求所有内法规和规范性文件始终与章的理论和路线方针政策保持一致，而不得与之相抵触。精神实质层面对章的理论和路线方针政策的恪守，可以有效防范内法规与规范性文件的制定过程出现背离的性质宗旨任等的规定，也可以有效避免不同内法规或规范性文件出现相互抵触或冲突的规定。这是一种底线性原则性的保障规定。

　　五正确理解纪严于法纪在法前的精神实质

　　论及内法规的效力时，一个不可避免的问题是纪法关系问题，因此需要对纪严于法纪在法前的内涵进行准确界定。的纪律是内法规的重要组成部分，通常被视为内刑法。纪严于法纪在法前，从根本上讲是由的先进性决定的。的先进性源于广大员的先进性，章规定全体员应自觉履行义，在生工作学和社会生活发挥先锋模范作用。员之于普通群众的这种先进性，需要有一种要求更高标准更严的行为准则作为实施保障，这就是内法规与的各项纪律。强调，章等规对员的要求比法律要求更高，员不仅要严格遵守法律法规，而且要严格遵守章等规，对自己提出更高的要求。王岐山也撰文指出，任何一个组织的内部规则都比家法律严格。我们是肩负神圣使命的政治组织，的先锋队性质和执政地位，更是决定了规纪必然要严于家法律。如果员都退守到公民的底线上，就降低了员标准，全面从严治便无从谈起，的先进性更是无从体现。

　　一方面，不能将纪严于法理解为内法规的具体内容违背或突破了家法律规定因而更严。事实上，内法规是在不违反家法律规定的前提下对组织和员进行的要求更高标准更严的规范调整。纪之严也是有限度的，内法规主要调整员的政治权利与义，纪再严也不得减损员作为公民所享有的基本权利或者增加员作为公民所需承担的法律义。章与的纪律处分条例规定的五种纪律处分类型均是针对员的政治资格与政治权利而言，并不会减损员的人身与财权利利益。而法律规定的各项刑罚措施除关涉公民基本政治权利外，主要涉及公民人身财权利，甚至是公民最宝贵且只有一次的生命。因此从处理结果看，法要明显重于纪。另一方面，不能将纪严于法理解为的纪律的效力高于家法律。纪之严主要体现在调整范围方面，新的纪律处分条例规定的各类违纪行为，绝大多数都不属于违反家法律尤其是治安管理处罚法与刑法的违法犯罪行为。条例分则第8章规定的违反廉洁纪律的行为虽然与刑法规定的贪污贿赂及职犯罪行为存在构成要件的部分重合，但在主观恶性或情节严重程度方面限制更少要求更低。第11章规定的违反生活纪律的行为，如生活奢靡贪图享乐追求低级趣味，造成不良影响第126条；与他人发生不正当性关系，造成不良影响第127条；违背社会公序良俗，在公场所有不当行为第128条等，都只是违背了社会公德或者家庭美德而不构成违法犯罪，但仍需要根据其情节严重程度给予纪律处分。因此可以理解为，的纪律是在家法律规定的行为准则之外，为各级组织与全体员另行划设了更加严格的行为禁区。员与组织需要承担的强制性责任比普通公民和组织更多，纪和法为员与组织划设的行为禁区范围更广，相应地员与组织享有的自由权利范围就更。

　　同样，纪在法前讲的并不是纪与法的适用效力高低问题，而是适用顺序先后问题。即在对员适用家法律追究其法律责任之前，要先依据的纪律追究其纪责任，而非在适用的纪律之后就不再适用家法律。优先适用的纪律，目的在于突出员和组织区别于普通公民和组织的特殊政治责任与义，进而督促全体员干部提升法纪意识，以更高标准履行职责义。违法必先破纪，员干部的违法犯罪行为往往都是由违纪行为引起的，是纪律红线一退再退的结果，这也是为什么纪律处分条例强调要把纪律挺在前面，注重抓早抓。确保的纪律底线与家法律底线之间留有足够的制度缓冲空间，是为了将员干部的苗头性倾向性问题消除于萌芽状态，从源头上有效防范各类违纪行为的发生，同时防止违纪行为因未及时处理而演变为违法犯罪行为，避免由监督执纪问责四种形态的第一种形态酿成第二或第三甚至第四种形态。

　　通过分析内法规体系内部的效力位阶及冲突解决原则，以及内法规与规范性文件以及家法律之间的相互效力关系，有助于从理论层面厘清三类文件之间的关系，为三者的现实运用提供更为细化的操作指南，为解决相互间的效力冲突提供原则与依据，充分维护内法规制度体系内部的协调统一以及内法规与家法律间的衔接协调。新修订后的内法规制定条例第31条明确规定，制定内法规，应当严格遵循效力位阶要求。从理论层面对内法规体系效力位阶及冲突规避相关问题进行阐述，是提升内建设与治理的规范化法治化程度，实现依规治与依法治统筹推进一体建设的必要理论准备。当然，相关论述仍有待特色社会主义法治建设与全面从严治实践的进一步检验与充实。

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